Il bicameralismo e i tempi di approvazione delle leggi – speciale referendum
tratto da Openpolis
Il 4 dicembre gli italiani saranno chiamati ad approvare o bocciare la riforma costituzionale proposta dal governo Renzi. Dopo un lungo iter parlamentare, e oltre 700 giorni di discussione in aula, la parola passa ai cittadini. Il testo tocca numerosi aspetti, fra cui il bicameralismo perfetto. L’attuale assetto costituzionale, infatti, è caratterizzato dalla presenza di due camere parlamentari con gli stessi poteri. Assetto che, a detta di molti, rallenta il processo legislativo. Con la vittoria del sì il senato sarebbe depotenziato e cambierebbe funzione e formazione.
Prima di entrare nel dettaglio di quello che potrebbe essere, diamo uno sguardo a quello che potremmo lasciare. Vediamo come funziona l’attuale sistema legislativo e perché tanti provvedimenti non completano il proprio iter. Gli elementi che contribuiscono al successo di un disegno di legge sono molti: dall’iniziativa, al tipo di atto passando fino all’argomento trattato.
Il successo di una legge è nell’iniziativa
La nostra Costituzione conferisce a vari attori la cosiddetta iniziativa legislativa, cioè la possibilità di proporre leggi. Tra questi ci sono il Consiglio nazionale dell’economica e del lavoro (che la riforma vuole abolire), i cittadini e le regioni, e i due protagonisti principali: il parlamento e il governo. Anche se secondo la costituzione è il parlamento a essere titolare del potere legislativo, nel corso del tempo il governo, detentore del potere esecutivo, ha fortemente ampliato il suo raggio d’azione.
A oggi il successo di una legge dipende principalmente dall’iniziativa. A inizio settembre su 6.729 proposte di legge depositate, solo 243 hanno completato l’iter, cioè il 3,61% del totale. Il dato è quasi 10 volte superiore se si considerano solo le proposte del governo. Dei 609 disegni di legge avanzati dall’esecutivo, infatti, 195 sono diventati legge, il 32,02%. Le proposte parlamentari hanno invece percentuali di successo molto più basse: in media arriva a completare l’iter neanche l’1% dei disegni di legge depositati da deputati o senatori. Su 6.013 ddl, solo 46 hanno avuto successo.
Questo dato non è un eccezione ma un trend storico consolidato. Come analizzato nel miniDossier “Fidati di me”, le stesse percentuali hanno caratterizzato gli ultimi quattro governi delle ultime due legislature.
Ma se sono pochi i disegni di legge che completano l’iter, quelli che ci riescono, quanto tempo ci mettono? L’iter legislativo può durare dai 6 ai 17 mesi. Una variabile chiave è chi propone la legge: come per la percentuale di successo, anche per i tempi di approvazione è evidente il maggior peso dell’iniziativa governativa rispetto a quella parlamentare.
Quanto tempo serve per approvare una legge
Molti considerano la lentezza della politica nell’approvare una legge uno dei principali problemi del nostro assetto costituzionale. Il dibattito su come si possa migliorare il processo legislativo è sempre stato molto acceso. È perciò fondamentale vedere quanto tempo serve per completare l’iter legislativo. I dati mostrano che in presenza di una chiara volontà politica, anche con il nostro attuale sistema bicamerale, i tempi possono essere rapidi.
Come per la percentuale di successo delle proposte di legge, anche per i tempi di approvazione l’iniziativa legislativa gioca infatti un ruolo fondamentale. Nella XVII legislatura sono state approvate 243 leggi, che hanno richiesto in media 237 giorni l’una (circa 8 mesi). Ma per le proposte di deputati e senatori la durata dell’iter legislativo quasi raddoppia: le 46 leggi di iniziativa parlamentare, infatti, hanno richiesto in media 504 giorni l’una (quasi un anno e mezzo).
Ben diversa la situazione per le proposte dell’esecutivo. Le 195 leggi di iniziativa governativa sono state approvate in media in 172 giorni, neanche 6 mesi. Il dato è ben sotto la media, e quasi 3 volte inferiore a quello dei parlamentari. Numeri che vengono spinti al ribasso dalla scelta dei vari governi di far approvare i provvedimenti più importanti sotto forma di decreto legge. Una scelta che può essere motivata dalla volontà di aggirare il lungo processo legislativo, visto che questo tipo di atti per natura deve essere convertito in legge entro 60 giorni dalla presentazione.
Entrando nello specifico della XVII legislatura, la legge più veloce ha impiegato 13 giorni per completare l’iter, quella più lenta 1.216. Neanche a dirlo la prima è stata proposta dal governo, e la secondo da un membro del parlamento.
Leggi lepre e leggi lumaca
Le 10 leggi che sono state approvate nel minor tempo dal parlamento italiano sono tutte di iniziativa governativa. Nove di esse sono conversioni di decreti legge, e una (la più veloce) la ratifica di un trattato internazionale. Per questi 10 provvedimenti dal giorno della presentazione a quello dell’approvazione è passato in media un mese.
Le leggi approvate nel minor tempo – XVII legislatura
I tempi sono molto diversi invece per le leggi più lente della XVII legislatura. Si tratta di 10 provvedimenti tutti di iniziativa parlamentare. Otto sono stati approvati in più di 1.000 giorni, e i più lenti hanno richiesto rispettivamente 1.187 giorni (ddl su protezione ambientale), 1.195 giorni (reato di frode in processo penale e depistaggio) e 1.216 giorni (disposizione sulla partecipazione dell’Italia alle missioni internazionali). Insieme ad altri tre provvedimenti, sono le uniche leggi che hanno impiegato più di 3 anni per completare l’iter.
Le leggi approvate nel maggior tempo – XVII legislatura
Le differenze di queste due classifiche sono evidenti. Un altro elemento che influisce sull’iter di una legge, oltre all’iniziativa, è l’argomento. Molto raramente i provvedimenti chiave che vengono approvati dal parlamento hanno richiesto una discussione lunga, anzi.
I tempi record delle leggi più importanti
In media una legge viene approvata in 237 giorni, ma alcuni dei provvedimenti più importanti della XVII legislatura hanno avuto un iter molto rapido. Segno che in presenza di chiare intenzioni, governo e parlamento riescono a velocizzare i tempi di approvazione delle leggi.
Limitarsi a una media per capire quanto tempo ci vuole per approvare una legge può portare a conclusioni affrettate. Nella XVII legislatura gli oltre 240 provvedimenti deliberati dal parlamento hanno richiesto 237 giorni di discussione ciascuno, quasi 8 mesi di trattazione. Ma chiaramente il quadro è più complesso.
Quasi il 30% delle leggi sono conversioni di decreti legge, che necessitano di essere approvati entro 60 giorni. I provvedimenti più importanti spesso vengono presentati proprio sotto forma di decreto, velocizzando di fatto l’iter legislativo. Decreto Irpef sugli 80 euro, stabilità 2015 e 2016, decreto del fare, decreto salva Roma, sono alcuni dei provvedimenti importanti della XVII legislatura approvati in 60 giorni o meno.
A cui bisogna aggiungere quelli che hanno richiesto più di 60 giorni, ma che comunque hanno registrato un tempo di approvazione ben inferiore alla media parlamentare: ddl la buona scuola (103 giorni), ddl unioni civili (218 giorni) e ddl svuota province (226). Degli atti chiave che hanno completato l’iter, solo tre hanno avuto una discussione particolarmente lunga: Jobs act (244 giorni), riforma Rai (246 giorni) e Italicum (779 giorni).
Giorni per l’approvazione di alcuni dei principali provvedimenti della XVII legislatura
Dunque al di là dei tempi lunghi di discussione richiesti dall’attuale bicameralismo perfetto, esistono i mezzi e i modi per approvare velocemente le leggi. Fanno eccezione le due riforme strutturali della XVII legislatura, Italicum e legge Boschi (ancora non pubblicata in gazzetta ufficiale in attesa del referendum), che hanno avuto un iter lungo oltre 700 giorni.
Davanti a limiti e imposizioni del sistema, la politica in questi anni si è adattata. Pur in presenza di un rigido schema per l’approvazione di un provvedimento, chi ha il potere di iniziativa legislativa, e in particolare il governo, riesce a far approvare leggi anche in pochissimo tempo. Questo grazie anche all’uso ricorrente di decreti legge, le cui conversioni in legge rappresentano il 30% della produzione legislativa del nostro parlamento. Proprio per cercare di limitare questo fenomeno, uno degli elementi introdotti dalla riforma è il “voto a data certa” che assicura al governo tempi definiti (deliberazione entro 70 giorni) su provvedimenti considerati essenziali per l’attuazione del programma di governo. Allo stesso tempo, vengono scritti in costituzione i limiti del contenuto della decretazione d’urgenza (decreto legge). Se da un lato quindi il tentativo è quello di limitare l’utilizzo dei decreti leggi da parte del governo, dall’altro si fornisce a quest’ultimo un ulteriore strumento per impegnare l’agenda legislativa del nostro parlamento.
